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  农村发展面临的深层次矛盾及改革思路
作者:阮文彪   文章来源:    点击数:    更新日期:2009-03-30
 内容摘要:本文分析了当前农村发展所面临的深层次矛盾和问题,提出了继续推进农村改革基本思路、目标任务和政策举措,并就相关论点作了的理论诠释。
关键词:农村改革;深层次矛盾;改革思路;政策举措
中图分类号:F320.2 文献标识符:A

30年的我国农村改革极大地解放和发展了农业和农村生产力,不但解决了占世界1/5人口的温饱问题,而且告别了农产品长期短缺的年代,农业在国民经济中的基础地位和市场在农村资源配置中的基础性作用日益增强。尽管如此,当前农村改革与发展仍然存在一些深层次的矛盾和问题未能很好解决或者说尚未找到有效的解决办法。这些矛盾和问题既有上层建筑和意识形态层面的,又有生产关系和生产力层面的。实现农村科学发展、和谐发展,要求我们正视和深入分析这些矛盾和问题,并在科学发展观指导下认真解决好这些矛盾和问题。只有这样,才能促进农村经济社会又好又快发展和最终解决三农问题。

一、农村发展面临的深层次矛盾与问题

理性地分析和深刻揭示当前农村发展所面临的深层次矛盾和问题,不仅是继续推进下一步农村改革与发展的认识前提,而且是当前社会主义新农村建设所面临的一项迫切任务。当前农村发展所面临深层次矛盾与问题主要表现在以下方面:
1.政治体制改革滞后于经济体制改革的矛盾,制约了农村改革的深化与效果。20世纪70年代末开始的我国农村改革基本上是围绕生产关系如何适应农村生产力发展要求展开的,改革目标侧重于如何破除计划经济体制对生产力发展的制约,如何按照社会主义市场经济体制目标模式的要求培育和创建农村市场经济运行机制,以最大程度地发挥市场在农业和农村资源配置中的基础性作用。尽管农村经济体制改革必然涉及上层建筑领域的调整和完善并不时发出加快政治体制改革的呼唤,但总得来说,政治体制改革一直滞后于经济体制改革。虽然20世纪80年中期开始的乡镇机构和行政管理体制改革在提高政府办事效率、节约基层政府机构运行成本等方面取得了一些成绩,但远未达到与经济体制改革和社会主义农村市场经济发展相适应的改革目标,政府决策机制、用人机制、权力配置机制等仍然存在不少缺陷和问题。由于政治体制改革的滞后,政治权力配置和运行在一定程度上背离广大农民群众的愿望,农民的正当权益往往得不到有效维护和切实保障,经济体制改革的成本增加,影响了广大农民对经济改革的支持度和参与改革的热情,弱化了农村社会生产性努力的激励机制和发展动力。正如邓小平同志所指出:“不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”[1]
2.要素和资源的城市偏好与新农村建设对要素和资源需求的矛盾,在很大程度上影响到新农村建设的进程和城乡协调发展目标的实现。建国后的很长一个时期,我国走的是一条城乡分治、二元发展的社会主义建设道路,这在当时的历史条件下具有一定的合理性。事实表明,半个多世纪的我国社会主义建设事业的发展在某种程度上是以加深城乡二元结构和农民利益的过度转移为代价换来的。迄今为止,相对于城市生活、城市产业和城镇居民而言,农村生活条件、农业比较利益和农村居民购买力依然十分低下,这就必然导致要素和资源的城市偏好。改革开放以来,资金、劳动力、土地无不在表现这一市场规律作用的结果。2007年,我国农民家庭人均纯收入仅有4 140元,扣除生活开支和简单再生产所必须的生产支出外,已是所剩无几,农民拿什么、凭什么开展工程如此巨大的社会主义新农村建设?可见,仅仅依靠市场这只看不见的手是不可能遏制城乡资源配置的现实格局和非农化趋势、有效实现社会主义新农村建设目标的。 20世纪80年代中期以来,城乡居民收入差距居高不下,城乡二元结构加深,三农问题长期未能得到有效解决和根本治理,这不仅与社会主义共同富裕目标的要求是极不相称的,而且已经成为中国社会主义现代化事业和社会主义新农村建设的阻碍因素。
3.农民素质相对低下与加快农村剩余劳动力转移和新农村建设对劳动者素质要求的矛盾,增加了农村改革与发展的难度。广大农民是社会主义新农村建设主体,农民群体的整体素质直接关系到新农村建设的历史进程和目标的实现。随着城乡就业大门的逐步开放,农村具有一定文化素质的青壮年劳动基本上进城务工经商,留守农村的绝大部分是老少妇儒,尽管有不少有志者愿意回乡创业、建设美好家园,但这毕竟是少数。新农村建设的“二十字”方针中,生产发展排在第一位。农业不仅是国民经济的基础,也是农村发展的基础,现代农业建设需要一大批高素质的新型农民。另外,城乡协调发展和新农村建设目标的实现迫切要求减少农村人口基数、加快农村剩余劳动力转移,这都迫切需要认真解决好农民素质相对低下的问题。至于乡风文明、村容整洁、管理民主,这本身就是一个伴随农民素质提高而不断进步的过程。
4.农村社会保障制度和土地使用权流转市场建设的滞后以及户籍制度的樊篱与加快农村剩余劳动力转移、减少农村人口基数的矛盾,严重制约了农村适度规模经营的发展以及农民人均收入水平的提高和生活宽裕目标的实现。现行体制下,农民的承包地肩负着经济和生存保障的双重功能。由于农民社会保障制度建设的滞后,加之农村土地使用权流转市场不发达,一旦失去承包土地就难以复得,致使许多进城农民不愿转包土地但又不好好经营土地甚至宁愿撂荒,这不仅制约了农业适度规模经营的发展,影响土地经济功能的有效发挥,而且制约了农民离土又离乡、农村城市化的进程。无恒产则无恒心,家庭承包制及土地承包法和物权法的实施解决了土地经营权不稳定和无恒产的问题,但如果一种宝贵财产(权利)如果无法失而复得,而财产权能又无法替代,其主体是不会放弃这种财产(权利)的。此外,在现行体制下,户籍制度已不是一个单纯的居民身份问题,它与子女入托、就学、社会福利等密切联系在一起,已成为农村城市化和城乡协调发展的严重障碍。
5.社会转型过程中农村劳动力异地流动与农村留守儿童健康成长和留守妇女身心健康的矛盾,已经成为制约农村科学发展、和谐社会建设的新的不利因素。随着城市化进程的加快,农村异地流动人口的规模和速度也将随之扩大和加快。由于历史和体制等原因,我国人口流动以劳动者自身流动和转移为主要特征,举家流动和迁涉的仅占流动人口的一小部分,由此必然带来如何解决和保障农村留守儿童健康成长和留守妇女身心健康等一系列问题。科学发展观的核心是以人为本,社会主义和谐社会和新农村建设的根本出发点是实现人的全面发展。贯彻落实科学发展观,就必须认真研究和解决好这些问题,否则就谈不上科学发展和和谐社会建设。
6.长期遗留的小农经济思想、封建传统的官民对立思想和市场经济的功利性与社会主义核心价值观的矛盾,加之现实中的腐败现象,一定程度上影响了党和政府在群众心目中的形象和威信,增加了党和政府的执政成本,并使农村社会主义精神文明建设面临新的挑战。我国是一个受二千多年封建统治、经济文化相对落后的发展中国家,尽管建国后广大农民接受了社会主义思想教育和近20多年的市场经济洗礼,但对文化素质不高、从事小规模家庭经营的农民来说,小农经济思想和封建传统观念在其个人意识形态中仍然占据一定地位。小农经济的基本特征是“避免风险,安全第一”;不善合作,小富即安。在官民关系上,“官官相护,民不告官”的传统思维习惯在农民群众中仍然占有较大市场。尽管广大农民的生活水平和生活质量已是今非昔比,但长期存在的城乡居民收入差距、生活水平和生活质量的巨大反差非但没有缩小,反而在某种程度上有所扩大,加之政治领域内的腐败问题屡见报端,败坏了人民政府在他们心目中的原有形象和政府的应有威信,有相当一部分农民对党和政府所宣传倡导的社会主义、爱国主义、集体主义、公平正义、民主法制等价值观念在心理上已经淡漠甚至是麻木。事实上,改革开放30年来,基层干部普遍感到农民和农村工作越来越难做了,这从一个侧面说明农村社会价值认同的偏差、政府执政成本在加大、社会主义精神明文建设面临新的严峻挑战。

二、继续推进农村改革的基本思路和目标任务

意识决定行动,思路决定出路。确立怎样的改革思路,直接关系到下一步农村改革的成效与成败。我们认为,在农村改革的基本思路上,应体现以下要求:
1.切实把握好三大主题。改革、发展、稳定是当代中国农村工作的三大主题,其中改革是动力,发展是目的,稳定是前提。在确保农村社会稳定的前提下,通过深化改革为发展提供动力,在发展中逐步解决改革与发展过程中面临的问题尤其是一些深层次问题,尤其要把发展生产和提高农民收入放在更加突出的位置,是推进农村改革与发展和全面建设小康社会的迫切要求。
2.要跳出农业和农村求解“三农问题”。三农问题的本质是穷,[2]但穷的根源在于计划经济年代我们的执政理念和发展观念存在问题,致使农民权益被过度剥夺,城乡二元结构反差越来越大,农民生活长期得不到改善,农业和农村发展一度陷入困境。因此,继续推进农村改革和求解三农问题必须切实转变执政理念和发展观念,切实改变不合理的国民收入分配结构和农村公共供给长期短缺的状况,切实按照“多予、少取、放活”的要求改革现行城乡制度结构。
3.以科学发展观为统领,以新农村建设方针为指导,全面推进农村改革。党的十六届三中全会提出的科学发展观,是符合人类社会发展要求和当代世界发展趋势的新的发展观,它为社会主义中国全面建设小康社会奠定了科学的思想基础和认识前提。只有坚持以科学发展观统领城乡社会经济发展,才能逐步走出城乡二元结构的樊篱,才能避免过去那种一哄而起、头痛医头、脚痛医脚、顾此失彼的被动局面,促进社会主义新农村建设事业的全面协调可持续发展。党的十六届五中全会提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设的“二十字”方针涉及到农村经济、社会、文化、政治、生态等三大层面五个方面,系统全面,缜密周到,是党坚持以科学发展观指导新时期社会主义新农村建设的具体体现,这与20世纪50年代片面地强调生产关系变革的执政理念和执政方式形成了鲜明的对照。
当前和今后一个时期,我国农村改革与发展的总体目标就是在科学发展观的指导下,按照构建“公平正义、民主法治、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会的总体要求,围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设方针,坚持以经济建设为中心和综合改革,力争在2020年前实现社会主义新农村建设目标,使我国农村全面进入小康社会。围绕以上目标,继续推进农村改革的主要任务是:
1.按照服务型政府和管理民主的要求,加强政府科学执政、民主执政、依法执政能力建设和基层民主政治建设,不断提高各级政府的执政水平和执政成效,积极推进基层民主法治进程,切实尊重和保障农民包括城市农民工和农民经营者的利益主体地位,依法保障农民的民主权利。
2.按照生产发展、村容整洁的要求,加快现代农业制度创新步伐,切实保护好农民生产积极性,进一步推进社会主义农村市场体系、农村产业体系和农村基础设施建设,尽快改变农村公共物品供给长期短缺的状况,加强农村环境治理和生态监管,努力改变农村面貌。
3.按照生活宽裕的要求,改革不合理的工农产品比价体系,创建农民收入稳定增长的长效机制,积极推进农村社会保障体系建设,不断提高农民的生活水平和生活质量,促进农村居民生活方式转变。
4.按照乡风文明的要求,加强农村精神文明建设,确保农村发展的社会主义方向和农村社会的长治久安。

三、继续推进农村改革的政策举措

1.按照决策、执行、监督相对独立和相互分离的原则,加大农村政治体制改革步伐,努力构建一套科学的权力运行和监督机制,下大气力治理和遏制涉农领域的腐败现象。层级节制、权力制衡是社会主义民主法制建设的必然要求和政治体制改革的根本途径。只有按照决策、执行、监督相对独立和相互分离的原则,科学构建一套社会主义和谐社会建设所要求权力运行机制和监督机制,才能从制度和机制上保障人民赋予的权力不被滥用,使权力运行真正体现最广大农民群众的根本要求。
2.按照建设服务型政府的要求,稳步推进乡镇政府机构和干部人事制度改革。要进一步优化和完善乡镇政府机构设置、职能定位和岗位编制,严格按照干部队伍建设的“四化”方针和《党政领导干部选拔任用条例》所规定的原则和程序选拔人才和任用干部,严禁选人用人中的不正之风,着力构建立党为公、执政为民、清正廉洁、公平执法、精炼高效的服务型政府。乡镇政府机构改革和干部人事制度改革相辅相成,必须同步进行,不可偏废,任何单一方面的改革都难以保证政府的执政能力、执政水平和执政成效。
3.加快基层民主和村民自治组织制度创新步伐,积极探索农村社区化管理的新机制和新办法,完善农村治理结构,促进农村管理民主化、法制化、科学化和现代化。现行体制下,村委会名义上是村民自治组织,事实上已在一定程度上充当着乡镇政府在农村基层的派出机构,承载着本应由政府承担和行使的公共物品供给职能。由于职能错位,财权与事权脱节,村民自治组织在保障农村公共物品方面难有作为。今后,是否可根据服务产品的经济属性并按照财权与事权相统一的原则,将村委会的公共物品供给职能剥离出来,直接由政府承担,相应地在村一级设立乡镇政府派出机构。[3]作为村民自治组织的村民委员内部机构岗位设置和人员编制及制度安排应由农民自主决定,政府只提供指导性建议。这样,既有利于村委会发挥其作为农民自组织的作用,又有利于改善乡村治理队伍的整体素质和保障乡村公共物品的有效供给。目前,一些地方正在探索农村社区化管理模式,这是社会转型过程中农村治理结构改革的有益尝试,应允许农民做出多样性的选择。鼓励、支持和促进各类农村社团组织的发展,有利于丰富农民的文化生活,加快农村精神文明建设,促进农村各项事业的发展和社会主义新农村建设目标的全面实现。发展农村社团组织也要尊重农民的意愿,鼓励农民自主自愿兴办,也可采取民办公助的形式。同时,政府要加强对各类社团组织的引导和监管,以防止其产生负面影响。
4.加强现代农业制度建设,以制度创新促进农业现代化。没有现代农业,就不可能有社会主义新农村。现代农业发展需要一整套现代农业制度体系,只有建立健全科学的现代农业制度体系,才能为社会主义农业现代化提供有效的制度保障。现代农业是一个包括产前、产中、产后的完整产业体系,且与人民群众的日常生活和国民经济各部门以及生态系统有着千丝万缕的联系,现代农业制度的作用在于规范农业经济行为、调节农业生产经营者与相关利益主体的经济关系,保护动植物和人民群众的生命安全和生态环境,促进现代农业建设与可持续发展。因此,现代农业制度建设决不是朝夕之功,必须认真研究,从长计议,多部门密切配合,才能杜绝制度真空,避免顾此失彼甚至相互冲突的现象。
5.按照所有制结构多元化、经济形式和分配方式多样化的要求,鼓励、支持、促进和保护农村合作经济、个体私营经济的发展,积极探索农村集体所有制经济的有效实现形式,扩大农村对外开放度,加大招商引资的力度和拓宽外资进入农村的渠道。要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,就必须培育市场竞争机制,就必然要求有多个利益主体,依靠单一的一元化所有制结构是无法培育和建立起社会主义市场经济发展所要求的竞争机制的。在社会主义初级阶段,只有坚持以按劳分配为主、多种分配方式并存,才能充分利用一切可以利用的因素、调动各方面的积极性,加快社会主义市场经济建设和农村改革与发展的步伐。在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。大力发展个体私营经济等非公有制经济,有利于改善农村所有制结构,有利于解放和发展农村生产力,加快农村改革与发展,这已被30年农村改革的实践所证明。
6.加快城乡要素市场建设,充分发挥市场在优化城乡生产力要素和资源配置中的基础性作用。城乡协调发展,必须按照依法、统一、公平、高效的要求,进一步推进要素市场建设,畅通城乡要素自由流动和优化配置的渠道,才能最大限度地促进农村生产力的发展。当前和今后一段时期,农民务工收入依然是农民家庭收入的重要来源,但现行劳动力市场尚存在许多歧视和侵犯农民工合法权益的现象,如身份歧视,同工不同酬,拖欠和克扣农民工工资等,政府应加强监管和整治,依法保障农民工的合法权益。
7.改革创新农村金融体制,进一步完善农业保险制度,充分发挥农村金融和保险在促进农村各项事业发展中的积极作用。城乡协调发展离不开农村金融的支持和保险事业的发展。因此,要加快农村金融体制创新步伐,加大政府对农业保险事业的支持力度,鼓励保险企业开设新的农业险种,尽快创立现代农业的风险社会化机制。
8.深化农村教育体制改革,完善农村义务教育制度,大力发展农村职业培训,建立健全新型农民和农民企业家培育机制,努力解决好农村教育资源非均衡配置、农村中小学生失学辍学、农民专业技能障碍、农民文化科技素质低下和农民企业家短缺以及留守儿童教育等问题。深化农村教育改革,大力发展农村教育事业,认真解决好现行农村和农民教育问题,是事关长远和农村可持续发展的根本大计。
9.按照“多予、少取、放活”的要求,深化财税制度改革,完善社会主义公共财政制度,逐步实现城乡统一税制,尽快遏制财政分配的城市偏好,加大对新农村建设的财政支持力度,努力解决好农村公共物品供给长期短缺的问题。长期以来,我国农村公共物品在很大程度上依靠社区农民自我供给,这不仅有悖于经济学的基本原则,而且加重了农民不合理负担,严重制约了农村经济的发展和农村市场的开拓。因此,必须加快财税体制改革,尽快建立健全农村基层公共物品的财政供给机制,认真解决好农村公共物品长期短缺等问题。
10.有步骤地改革城乡户籍制度,努力降低农村劳动力城市转移成本,着力解决好进城务工经商农民子女的入托、就学等问题。现行户籍制度已成为农村城市化和城乡协调发展的严重障碍。因此,必须努力创造条件,结合小城镇建设,有步骤地改革现行户籍制度,最终实现城乡统一的户籍制度。
11.进一步完善和创新农村社会保障制度,大力发展农村合作医疗事业,逐步缩小城乡居民在基本生活、养老、医疗等社会福利方面的差距,使农民能够愈来愈多地分享到经济发展和社会文明进步的成果。
12.广泛动员社会力量,大力营造全社会关心、参与和支持社会主义新农村建设的舆论氛围和政策环境。社会主义新农村建设是一项涉及亿万农民福利和整个社会主义和谐社会建设的历史任务,仅仅依靠政府和农民自身力量是难以实现预期目标的,必须也只有动员和依靠全社会的力量,才能解决新农村建设所面临的资金、智力、技术等各种困难和问题,促进新农村建设目标的全面实现。
13.加强农村普法教育和公民道德教育,努力探索农村社会主义精神文明建设的新途径、新形式和新机制,坚持两手抓,两手都要硬。坚持依法治国和以德治国相结合是我国的基本国策,加强农村普法教育和公民道德教育,是实现农村社会长治久安与和谐发展的根本大计,必须常抓不懈,决不能掉以轻心。
14.加强和改善党对农村工作的领导和党的农村基层组织建设,充分发挥党的领导核心作用和基层党组织的战斗堡垒作用。党是社会主义事业的领导核心,加强和改善党对农村工作的领导,是确保农村发展的社会主义方向和全面实现社会主义新农村建设目标的客观要求。从领导科学的意义上讲,加强党对农村工作的领导,就是要扩大和提高党对各级各类农村组织和广大农村居民的影响力,而党的影响力不仅体现在党的路线、方针和政策上,而且体现在党的组织行为和每个党员干部尤其是党政领导干部的言行作风上。因此,加强党对农村工作的领导,首先是要加强党的农村工作干部队伍建设,进一步完善党的选人用人机制,要按照“三支队伍”一齐抓的方针和干部队伍建设“四化”要求,严格按照党政领导干部选拔任用条例规定的原则和程序,选拔任用党政领导干部,最大限度的防止和避免任人唯亲、任人唯庸、跑官要官、买官卖官现象的发生和蔓延;二是要建立健全各级党组织的科学决策机制,确保党的路线、方针和政策顺乎民心合乎民意,真正体现“三个代表”和科学发展观的要求;三是要加强党的组织建设,建立健全党的组织机构,发展党员队伍,充分发挥广大党员的先锋模范作用;四是要加强党的路线、方针、政策的宣传,使其成为家喻户晓、人所共识的行动纲领和行为指南;五是要加强党的思想建设、能力建设、作风建设和先进性建设,努力提高广大党员干部尤其主要领导干部的个人素质、执政能力、执政水平和执政成效,不断改善党的领导作风和工作方法;六是要建立健全科学的权力运行机制和监督机制,加大惩治腐败的力度,以科学的制度和机制保障广大干部做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

参考文献:
[1]《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版第176页。
[2]阮文彪:《关于当代中国三农问题的几点认识与思考》,载荣兆梓等主编:《中国三农问题:历史、现状与未来》,中国社会科学文献出版社,2005年版第49-66页。
[3]阮文彪:《中国农业家庭经营制度:理论检视与创新设计》,中国经济出版社,2005年版第206-217页。