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  阮文彪:中国农村土地征用制度的内在缺陷及效率特征
作者:   文章来源:    点击数:    更新日期:2005-04-11
 在市场化过程中积极推进工业化和城市化,是中国现代化的客观要求和必然选择。在整个工业化、城市化过程中,农村土地被占有、转用,不仅是一个世界性的历史现象,也是当代中国的客观现实。中国是一个市场经济不发达且拥有12亿人口的发展中国家,在工业化、城市化过程中,如何设计一套科学合理的土地制度,按照“效率优先,兼顾公平”的原则,正确稳妥地处理好各方面的矛盾和冲突,业已成为中国工业化、城市化进程中迫切需要研究和解决的问题之一。
一、制度成本、制度效率的理论内涵
制度是一种稀缺资源,每一种制度都有其特定的功能和经济价值。经济学是研究稀缺资源配置的科学,正是由于制度的稀缺性,才可以纳入供给—需求的框架内对其进行成本—收益分析。人类选择和创立制度是为了借以获取收益,但选择和创立制度也是需要花费时间、精力和财力的。正象对生产活动可以进行成本—收益分析一样,在理论上,对制度也可以进行成本—收益的分析。只有通过制度成本与制度收益的比较分析,人们才知道制度的运行是否具有经济上的合理性,也只有通过制度成本与制度收益的比较分析,才能为制度的选择与创新提供科学的依据。
(一)制度成本
阿罗将交易费用定义为制度运行的成本, 换句话说,制度运行的成本也就等于交易费用。刘世锦在其《经济体制效率分析导论》论著中也认为,“经济体制是交易赖以进行的社会形式,它表现为一系列人们应遵循的规则、秩序和规范,把交易费用概念在涵义上等同于体制成本概念并不存在实质性的问题”
实际上,阿罗和刘世锦对制度成本只作了静态考察,只注意到了人们在制度框架下从事具体交易活动所支付的成本。我们知道,制度并非是“天赋”的,而是人类设计创立的、交易赖以进行的社会形态,制度的创立同样是需要花费成本的。因此,制度成本除了制度运行的成本(即交易成本)外,还应包括制度创新的成本,即交易的制度框架形成的成本。从制度创新成本的构成看,它包括制度设计的成本,制度启用的成本,制度维护的成本。从社会层面上的制度创新或称供给主导型制度创新看,不仅制度设计需要做大量的调查研究和反复论证工作,而且新制度的启用和维护同样需要花费成本。新制度的启用往往也是旧制度废止的过程,为此,要克服旧制度的阻力,进行劝说、宣传、对旧制度的既得利益者进行保护或对新制度的受损者进行补偿以及预防社会震荡等各种活动。新制度启用或施行之后,必须对其进行维护,对违规者进行惩罚,否则,新制度就形同虚设,这些活动也都需要支付成本。
(二)制度效率
有了制度成本和人们所熟知的生产效率概念,对制度效率的概念似乎不难理解。就一般的意义上来说,它应是制度收益与制度成本的对比关系。然而在新制度经济学文献中,虽然制度效率已得到了广泛关注,但远未达成共识。有的以交易费用或者交易费用与生产费用之和(即总费用)与总产出相比较说明制度效率的高低,但这种表达并不正确,因为在这一概念中交易收益并未得到独立表达,而如果用生产费用与交易费用之和来替代制度运行成本则更是失之偏颇。有的则用交易收益与交易成本相比较来说明制度效率高低,从静态上看,这一概念在理论上并没有什么不妥,也可以用于对不同国家不同地区或微观制度效率作静态的横向比较,但这一制度效率概念也是不完整的,因为它不仅没有包括制度创新成本,不能籍以对制度作动态考察,而且将制度收益仅仅看作是交易收益也是不全面的。制度虽然是交易赖以进行的社会形式,但制度创新不仅影响交易活动,而且影响生产活动,这一点对于熟悉马克思主义经济学关于生产力与生产关系矛盾运动原理的人们是不难理解的。因此,制度收益就不仅应包括交易收益,而且还应包括新制度引起的生产净收益的增加。如生产队制度向家庭承包制变迁,不仅引起了交易关系以及相应的成本与收益变化,而且由于劳动者的生产积极性提高,生产成本与收益也发生了相应的变化。从理论上讲,因制度变迁或创新所引起的生产净收益增加应归属于制度收益,其中的道理十分简单,因为如果没有制度创新,这部分潜在收益也就无法实现。
制度创新理论认为,挑出某个特定的制度安排并绝对地讨论它的效率是没有意义的。 比较有效的做法是采用制度比较的方法,只有通过对不同制度安排的效率差异及其原因进行全面的对比分析,才能科学地解析制度变迁并为体制改革提供有用信息。
综上所述,我们对制度效率的定义是:制度效率是指由于采用了某种制度后所增加的制度收益与所增加的制度成本之间的对比关系。用公式表达如下:

式中MIE指制度效率或制度的边际效率;MIR指制度收益,包括边际交易收益和边际生产净收益;MIC指制度成本,包括制度创新成本和边际交易成本。
以上制度效率概念体现了制度创新理论中的边际替代方法论思想,科斯正是利用边际分析的方法揭示了企业的本质,并为制度创新理论奠定了方法论基础。从以上制度效率概念中,可以推引出关于制度创新的若干准则。
(1)当MIE>1,且MIR>0,MIC>0时,采用新制度就有其经济合理性;
(2)当MIE<0,且MIR>0,MIC<0时,采用新制度仍然具有其经济合理性;
(3)在(1)的情况下,拟在MIE>1的多种备方案中选取MIE最大的制度形式;在(2)的情况下,在MIE<0的多种备选方案中选取MIE最小的制度形式;
(4)当MIR=0,即制度收益不变时,MIC愈小,制度效率愈高;当MIC=0,即制度成本不变时,MIR愈大,制度效率愈高;
(5)制度效率最大化的边际条件是MIE=1,即MIR=MIC。
(三)宏观制度效率与微观制度效率
以上关于制度效率的讨论没有考虑制度成本与制度收益的承担主体。如果从成本—收益的承担主体角度考察,制度效率可以分为宏观制度效率和微观制度效率,前者是指由整个社会所承担的制度成本与制度收益的对比关系,或称总量的或社会的制度效率,后者是指微观利益主体所承担的制度成本与制度收益的对比关系,这里微观利益主体不仅是指以独立的产权主体或市场竞争主体身份参与市场交易活动的各种经济组织,如从事独立经济活动的国家、企业、农民家庭、合作社以及其他组织,而且包括具有不同身份的单个利益主体(包括自然人)所组成的各种利益群体或集团。
从宏观制度效率与微观制度效率的关系看,微观制度效率是宏观制度效率的基础。一般情况下,微观制度效率与宏观制度效率具有高度一致性,这一点是容易理解的。因为宏观制度效率最终要通过微观主体的行为才能得以实现,离开了微观制度效率,宏观制度效率就成了无源之水、无本之木。但宏观制度效率不等于微观制度效率的简单加总,有时还会出现不一致的情况,甚至是大异其趣。之所以说宏观制度效率不等于微观制度效率的简单加总,是因为制度的基本功能之一就是减少外部性,而外部性对宏观制度效率的影响不是简单的一对一关系,即一部分的收益等于一部分人的损失。外部性状况的变化还会通过影响制度体系中的激励结构引起微观经济组织生产成本与收益的变化。从微观主体的角度看,生产成本与收益不应归属于制度成本与收益的范畴,但从宏观角度看,生产成本与收益的变化是因为制度或制度创新引起的,应属于制度成本与制度收益的范畴。
由于两者“核算”范围或标准不同,从而使宏观制度效率不等于微观制度效率的简单加总。之所以说两者有时会出现不一致的情形,一是因为制度创新并非都是帕累托型创新,制度创新具有收入再分配功能;二是因为制度效率评价属于规范范畴,并不存在唯一的评价标准。微观制度效率的评价主体是自身,其依据是自身所承担的现实或预期的成本—收益。宏观制度效率的评价主体是国家或作为其代理人的中央政府,而国家评价的依据是社会民意。国家是全体公民的利益和意志的代表,如果国家对宏观制度效率的评判行为失去了社会民意基础(即大多数人的意志),这种评价也就失去了公正性与合理性,从而导致两者的不一致性。譬如,国家认为农资专营不仅提高了农民家庭经营的制度效率,而且提高了宏观制度效率,但如果这是基于一小部分理论家或政府“智囊团”根据失真的统计数据或者表象认识得出的结论,并没有听取农民的意见,而农民却认为其制度效率不仅没有提高,反而有所降低,并且社会民意也认同这一制度是相对无效的,那么,不一致性就会产生。正因为如此,制度分析带有明显的规范色彩,因为制度分析不可避免制度成本—收益的评价问题,而制度成本—收益的评价本身就是一个规范问题。可见,规范与实证相结合是制度经济学的重要特征。但这并不意味着在具体研究时有时将两者相对分开。关于制度效率标准的详细讨论显然是本文所不能包容的。本文的一个基本观点是:不否认制度效率标准理论探讨的意义,但在未得出一个普遍认同的结论之前,人们并非不可以根据自己的“标准”偏好,对制度作出自己的效率评判;同时,与其追求一个十全十美的效率评判指标,莫不如采用一些主要的、可观察的、可以度量的评价指标,如果这些评判指标对社会经济发展确实是举足轻重的话,那么,在不影响制度创新方向的前提下,舍去一些次要的评判指标或一定程度上牺牲制度效率评价的准确性就具有某种合理性。本文之所以将制度效率作宏观与微观的划分,其目的也正是为了便于从不同角度对制度进行透视,以提高制度分析的准确性与真理性,因为在制度收益不变的情况下,帕累托型制度创新总是优于非帕累托型制度创新。

二、农村土地征用制度的内在缺陷及效率特征
《中华人民共和国土地管理法》第二条规定,国家为公共利益的需要,可以依法对农民集体所有的土地实行征用。第四十七条规定,征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。 征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。 征用城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。
以上是我国现行农村土地征用制度的基本内容。上述制度规定至少存在以下缺陷。
(一)土地征用的法定补偿安置标准偏低,土地征用制度的实施机制缺失,导致土地征用的实际货币化补偿安置标准偏低,不仅直接侵犯了农民的土地财产享益权,而且不利于征用土地的合理使用和有效配置。土地作为商品和基本生产资料,只有在土地所有权交易价格能够反映土地的稀缺程度的情况下,才能促进土地资源的有效配置和合理使用。我们知道,土地所有权价格是土地收益的资本化价值。在我国中部地区城市郊区,一般种植业每亩土地的纯收入在500-600元之间,城郊菜农的每亩土地纯收入一般为2000元。如按我国现行5年期银行存款年利率2.79%计算,征用一般种植业土地的最低补偿安置标准应为每亩17921-21505元,征用城郊蔬菜用地的最低补偿安置标准应为每亩71685元。土地法规定,“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。诚然,如果各级政府都土地法的高限要求确定土地补偿安置标准,土地的货币化补偿安置费基本上能够反映土地的资本化价值。如一般种植业常年产值为700-1000元,按高限计算的补偿安置标准应为21000-30000元,略高于上述土地的最低补偿安置标准,考虑到农村土地生存保障功能的效用价值,应该说,按高限确定的土地补偿安置标准是基本合理的。问题是,各地少有按高限确定土地补偿安置标准的,即使是对城郊菜地的土地货币化补偿安置标准一般也只有每亩2-3万元,低的竟有几千元。这一方面反映现行土地法规定土地低限补偿安置标准偏低,另一方面反映土地法关于土地征用补偿安置标准的实施机制存在某种程度的缺失,不能约束地方政府按照实际的常年产值和土地价值资本化的要求确定合理的土地补偿安置标准,致使实际的土地货币化补偿安置标准明显偏低。农村土地征用的补偿安置标准过低,不仅直接导致了农民的土地享益权损失,而且弱化了土地资源配置和使用中的激励约束功能。这可以通过下图来说明。

图1 土地制度与农民益权
在土地所有权市场处于完全竞争状态时,短期均衡价格为P0,农地转用的数量为Q0。在现行制度下,政府将价格从P0压低为P1,在竞争的市场中,管制价格P1使得供给量从Q0减至Q1,而需求量则增至Q2,于是出现了Q2-Q1的短缺,为了减少短缺,政府通过数量控制,强制征用农民土地,强行征用多于Q1的农村土地。如果假定完全竞争市场的交易费用为零(实际上不为零),在价格P1的水平上征用Q2数量的土地,农民的短期享益权损失就等于△KIM的面积。
由于土地总量有限,土地的长期供给曲线为水平轴线上方一条垂直的直线,而随着城市化、工业化的推进,社会对农村土地的需求将会不断扩张,因此,土地的市场价格将呈不断上升趋势;此外,随着经济的发展和社会进步,城乡居民的最低生活标准也会随之提高。如果政府对农村土地征用的补偿安置标准不能作出相应的调整(即使作出调整,也会存在某种滞后性),再加上我国农村土地生存保障功能的效用价值,现行土地征用制度给农民带来的长期土地享益权损失就更加严重。
不仅如此,由于土地征用的补偿安置标准由地方政府单方面规定,具体补偿安置工作由土地使用单位负责,农民对土地产权交易的具体对象没有任何选择的余地。由于双方谈判地位的不对等,具有寡头垄断性质的土地使用单位往往利用其优势地位侵蚀农民的正当权益,使农民为谋求征用制度规定的土地享益权不得不付出高昂的交易成本。主要表现在:(1)土地使用单位擅自降低补偿安置标准;(2)拖延补偿安置时间;(3)单方面改变事先承诺的安置办法或增设不合理的补偿安置条件;(4)相关利益主体相互勾结,层层克扣补偿安置资金等。
土地征用的补偿安置标准偏低所带来的另外一个负面影响是不利于征用土地的优化配置和合理使用。假设某一土地使用单位用以15万元的土地补偿安置成本(设其他费用为零)获得1公顷的使用权,那么,只要这1公顷的土地能够给他带来超过15万元的收益,他就不仅能够收回土地使用权的投资成本而且有利可图。但如果以100万元换回1公顷土地的使用权,那么,他至少要利用这块土地创造多于100公顷的收益,才会从中获利,这意味着合理的土地补偿安置标准比偏低的土地补偿安置标准有助于土地资源的优化配置和合理使用,增进社会财富的创造。
(二)直接侵犯了农民的土地财产权,增加了农村土地所有权的交易成本,降低了社会经济体制的运行效率。我国宪法规定,农村土地属于农民集体所有。作为完整的土地财产权,应包括归属权、占有权、处置权和使用权及这些权利内含的收益权等一束权利。既然土地归农民集体所有,农民集体或其所有权主体代表理应具有对其所有的集体土地在服从国家土地利用总体规划前提下的处置权,即与其他经济主体自愿谈判和议定交易价格的权利。只有这样,才能形成公平的土地所有权市场价格,促进土地资源的合理配置。政府垄断土地农村土地所有权市场,不仅不利于发挥市场机制在土地资源配置中的基础作用,而且无形中增加了所有权交易环节和所有权市场交易成本。随着农民财产主体地位的确立和和农村市场经济的发展,农民的商品经济观念日益增强,收益最大化愈益成为农民的自觉行为和强烈要求,越来越多的农民不甘于被动接受政府单方面规定的土地补偿安置标准,要求建立一种等价交换、自愿互利的交易关系,赋予其充分的土地收益权和分享土地价值增殖的好处。农民对土地财产所有权和和享益权的要求与土地征用制度的强制性和非等价性矛盾必将导致在土地征用制度实施过程中地方政府及用地单位与社区集体领导及农民的摩擦与矛盾,增加土地征用的难度和交易成本。新的土地法实施以来,农民对土地征用及补偿安置办法的抵触情绪越来越强,力度越来越大,甚至直接影响到政府土地利用总体规划和建设项目的正常实施。
以上只是问题的一方面。问题的另一方面是:由于政府对所有权市场的垄断,加上土地补偿安置过低及土地使用权市场的巨大潜在利益,也就难免农村土地征用及使用权出让过程中的寻租行为和腐败现象,进而严重降低社会经济体制的运行效率。
(三)缺乏就业安置的制度规范,单一的货币化安置补偿不利于农村社会和城市的稳定,增加了社会安全的治理成本。众所周知,我国农村土地承担着经济和生存保障的双重功能。如果考虑到土地生存保障功能的社会价值,土地货币化补偿安置标准所带来的制效率损失将是难以用数字估计的。各地的经验事实表明,在现行土地征用制度下,一些农民失地又失业,有限的补偿安置费难以解决他们的长期生活保障问题,给城乡社会稳定和安全带来了很大的隐患。目前,不少地方的失地失业农民开始以各种方式来表达他们对现行土地征用制度的不满或抗议,如果农民失地失业的问题长期得不到有效的解决,其后果将不堪设想。稳定是改革和发展的前提,以牺牲稳定来换取城市化、工业化的短期进程,其代价将是十分高昂的,也是不明智的选择。

三、结论和评述
工业化、城市化需要大量占用农民集体的土地,导致土地财产权利主体的变更。在农村土地被占用和土地财产权利主体变更的过程中,如何正确地处理各利益主体的财产关系,关系到能否充分发挥作为中国相对稀缺的土地之经济价值和共同富裕目标的有效实现。从市场经济的一般规律看,处理土地财产权利关系的基本原则是利用市场机制和实行等价交换或称之为市场原则。然而,对大绝大多数中国农民来说,土地不仅仅承担着经济功能,而且还承担着似乎不应由其承负的生存保障功能。市场讲求的是效率,市场竞争的结果是优胜劣汰。因此,不应奢望市场在实现效率目标的同时,又能实现结果公平。
土地产权制度作为处理土地财产关系的基本规则和设立于土地之上的行为准则,不仅具有经济功能即调节资源配置和增进经济绩效的功能,而且具有公平功能即调节收益分配、促进共同富裕的功能。有效率的土地产权制度的基本特征是在这一制度下土地产权具有排他性和可转让性(自愿互利互、等价有偿),因为一项产权只有具备排他性和可转让性,才能促进产权主体合理使用和有效配置土地资源。我国现行土地征用制度不仅有悖于土地产权交易的市场原则,又违背共同富裕目标的要求。依托现行农村土地征用制度,将会导致效率与公平的双重损失。因此,改革创新土地征用制度已是势在必行、迫在眉睫。